进水超标导致出水超标？环境部：依法从轻或减轻行政处罚

作品来源：环保圈

作者：伏波望族 环保圈主编

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征求意见3个多月后，“进水超标导致出水超标免责文件”终于公布了。

12月14日，生态环境部发布《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》（下称《通知》），其中对于“进水超标导致出水超标”给出了明确的说法。

《通知》规定，对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告且主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚。

也就是说，进水超标导致出水超标，污水处理厂并不能完全免责，还是要接受处罚的。但主动报告且主动消除、减轻危害后果的，会“从轻或减轻处罚”。

01 千呼万唤始出来

进水超标导致出水超标，责任到底是谁的？过去一直是个悬而未决的问题，中央没有明确说法，地方标准各行其是。

有的地方，进水超标可以从轻或减免处罚，比如河北。

2018年11月，河北省生态环境厅、住房和城乡建设厅联合印发《城镇污水处理和城市黑臭水体整治专项行动方案》。其中规定，对确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的，环保和排水主管部门要依法从轻或减免对其处理（处罚）。

但在别的省份，进水超标则不能作为免责理由，比如新疆。

2018年10月，新疆自治区乌鲁木齐市一家污水处理厂因出水超标被当地环保局罚款69余万元后，污水厂辩称这是由于上游偷排导致系统崩溃造成的，但法院却判决污水处理厂败诉。

2019年初，环境部第一次对这个问题给出明确答案，但却引起了轩然大波。

2019年2月28日，环境部召开2月份例行新闻发布会。有记者提问，有的污水处理厂因为出水超标被处罚后喊冤，认为是进水浓度超标造成的，应该免责，请问环境部如何看待这个现象？

对此，时任环境部水司司长张波表示，污水处理厂出水达标排放是水污染防治法的明确规定，城市污水处理厂只要接纳这个污水了，就要按照法律的规定达标排放，这个是法律责任。

为了解释这个观点，张波还举了一个例子。好比说你把我撞倒了，给我造成了损失，我肯定先追究你的责任。你说是那个人撞你导致的，你再追究那个人的责任。不能因为那个人撞的你，我就不追究你的责任。

这番讲话传播出去以后，恰逢第二天就是全国工商联环境商会的“2019环境企业家媒体见面会”。会上，多位环保企业家对张波司长的表态都表达了不同意见。

环境商会会长赵笠钧说，在目前这种局面中，污水处理企业显得特别弱势，最终也不利于污水达标排放。

首创股份总经理杨斌也表示，污水处理厂肯定会积极做到出水水质达标，但地方政府也应对上游工业企业承担起监督和处罚的责任。

随后，环境部开始起草《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》，“进水超标导致出水超标”也作为其中一个议题被纳入进去。

据了解，这份文件从2019年4月开始起草，先后召开了10余次座谈会，邀请了有关地方政府、生态环境部门、运营单位、纳管企业、专家、社会组织等各方参加，应该说还是比较充分地吸收了有关各方的意见。

此外，起草小组还先后赴河北、浙江、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、云南等9省市的20余个地市调研，查看了各类污水处理厂，实地了解存在的问题和困难。

到了今年5月，一年一度的“环境企业家媒体见面会”再次召开，《环保圈》再次提问关于“进水超标导致出水超标”的问题，清华大学环境学院教授王凯军透露了环境部正在制定相关文件。

他说，环境部还是很重视这个问题的，为这件事开了好几次会，召集地方、专家、企业等一起研讨和调研，现在已经形成了一个文件，文件的最后一稿还请他修改过。

到了8月24日，王老师所说的文件终于公布成稿，开始征求各方意见。

02 答案终于明确了

如今，经历了3个多月的征求意见之后，这个文件终于定稿，有关“进水超标导致出水超标”的答案也尘埃落定。

文件规定如下：
对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告且主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚。

对比8月份公布的《征求意见稿》，还是进行了一些修改。

《征求意见稿》规定如下：
对确因进水发生重大变化且超出设计规定，导致出水超标，运营单位严格按照应急预案采取措施并能提供充分证据自证清白的，认定为主动消除或者减轻环境违法行为危害后果，依法从轻或减轻行政处罚。同时，所处行政处罚不作为对当事人实施环境保护领域失信联合惩戒的依据，处罚信息不录入全国信用信息共享平台。

对比《征求意见稿》，定稿最明显的区别就是删除了“所处行政处罚不作为对当事人实施环境保护领域失信联合惩戒的依据，处罚信息不录入全国信用信息共享平台”这一条。

应该说这对污水处理厂还是很不利的，如果因为出水超标而被实施环境保护领域失信联合惩戒，可能会影响企业享受企业所得税“三免三减半”优惠政策，那样的话损失就会很大了。

除此之外，定稿还加了一个前置条件，就是“由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定”，而《征求意见稿》中则是“运营单位能提供充分证据自证清白”。

这样一来，污水处理厂虽然看起来不用“自证清白”了，但还是要等待行业主管部门或是生态环境部门的认定，感觉更加被动了。

当然，定稿中也不全是坏消息，也有一些是对污水处理厂有利的。

例如，《通知》中新增加了一条：
对于污水处理厂出水超标，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予行政处罚。

这样一来，如果污水处理厂处置及时，没有造成危害后果，就可以免予处罚，还是很合理的。

此外，《通知》还规定：
推动各地按照《城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019-2021年）》的要求，将经评估认定为污染物不能被污水处理厂有效处理，或可能影响污水处理厂出水稳定达标的纳管企业的污水依法限期退出污水管网。

这条是《征求意见稿》中就有的，定稿中也被保留了下来，也是对保证进水达标提供了有利条件。

还有，定稿鼓励污水处理厂与政府管理部门和纳管企业签订合同，以合同的方式约定各方责任和争议解决方法。

《通知》规定：
通过政府管理部门与运营单位签订运营服务合同的方式，明确项目的运营与维护、污水处理费、双方的一般权利和义务、违约赔偿、解释和争议解决等内容。鼓励运营单位与纳管企业通过签订委托处理合同等方式，约定水质水量、监测监控、信息共享、应急响应、违约赔偿、解释和争议解决等内容。在责任明晰的基础上，运营单位和纳管企业可以对工业污水协商确定纳管浓度，报送生态环境部门并依法载入排污许可证后，作为监督管理依据。

总之，这一文件公布以后，对于明确政府管理部门、纳管企业、污水处理厂三方责任还是有很大帮助的。最起码标准统一了，污水处理厂心里也有底了，相比以前那种各地自行其，结果不可预知的情况，还是有很大进步的。

可能这个规定还难以让污水处理厂完全满意，还是有一些“背锅”、“躺枪”的嫌疑，但总的来说，污水处理厂毕竟是整个污水处理链条的最后一道关口，如果这一关还要留下一个口子，那结果就很有可能导致失控。

毕竟，“运营单位对污水集中处理设施的出水水质负责”是基本原则，污水处理厂也要承担起它应该承担的责任。

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